Os elementos do programa de integridade: o que o Decreto 11.129/2022 exige e como a integridade é avaliada

Resposta direta

Programa de integridade, na Lei 12.846/2013, não é um documento: é o conjunto de mecanismos internos de ética, auditoria, controle e incentivo à denúncia que a empresa mantém e aplica de fato. O art. 7º, VIII, da lei faz da existência e da aplicação efetiva desse programa um fator que pesa a favor da empresa quando o poder público calcula a sanção por ato lesivo. Os parâmetros de avaliação estão no art. 57 do Decreto 11.129/2022, que substituiu o Decreto 8.420/2015 e lista quinze elementos, do comprometimento da alta direção aos canais de denúncia e à gestão de riscos. A avaliação considera o porte da empresa: microempresa e empresa de pequeno porte não respondem pela mesma estrutura cobrada de um grande grupo. Programa de papel, sem aplicação, não conta.

O que a lei chama de programa de integridade

A Lei 12.846/2013, a Lei Anticorrupção, responsabiliza a pessoa jurídica de forma objetiva pelos atos lesivos à administração pública, entre eles fraudar licitação, afastar concorrente ou manipular o equilíbrio econômico de um contrato (art. 5º, IV). A sanção administrativa principal é a multa, de 0,1% a 20% do faturamento bruto do último exercício, excluídos os tributos, e nunca inferior à vantagem obtida (art. 6º, I). Para quem contrata com o poder público, esse é um risco de caixa, não uma abstração.

Dentro dos fatores que o poder público leva em conta para dosar a sanção está, no art. 7º, VIII, “a existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica”. É a definição legal do que o mercado chama de programa de integridade ou de compliance. O parágrafo único do mesmo artigo remete a um regulamento federal a tarefa de dizer como esse programa é avaliado.

Esse regulamento é o Decreto 11.129/2022, que revogou o antigo Decreto 8.420/2015 (art. 70). No art. 56, ele define o programa como o conjunto de mecanismos e procedimentos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia, com a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, voltado a dois objetivos: prevenir, detectar e sanar desvios e fraudes contra a administração pública, e manter uma cultura de integridade na organização.

Os quinze elementos do art. 57

O coração da avaliação está no art. 57 do Decreto 11.129/2022. Ele lista quinze parâmetros pelos quais o programa é avaliado, quanto à existência e à aplicação. Não é um cardápio do qual se escolhe alguns: é o conjunto que descreve um programa completo. Os quinze, agrupados por função:

Função no programa	Parâmetros do art. 57
Direção e cultura	Comprometimento da alta direção, inclusive dos conselhos (I); padrões de conduta e código de ética aplicáveis a todos os empregados e administradores (II); treinamentos e ações de comunicação periódicos (IV)
Terceiros e riscos	Código e políticas estendidos a terceiros, como fornecedores e intermediários (III); gestão de riscos com análise e reavaliação periódica (V); diligências baseadas em risco para contratar e supervisionar terceiros, pessoas politicamente expostas, patrocínios e doações (XIII)
Controle e contabilidade	Registros contábeis completos e precisos (VI); controles internos que assegurem relatórios financeiros confiáveis (VII); procedimentos específicos para prevenir fraudes em licitações, na execução de contratos e na interação com o setor público (VIII)
Estrutura e resposta	Independência e autoridade da instância responsável pelo programa (IX); canais de denúncia abertos, com tratamento das denúncias e proteção ao denunciante de boa-fé (X); medidas disciplinares para violações (XI); interrupção de irregularidades e remediação dos danos (XII)
Continuidade	Verificação de integridade em fusões, aquisições e reestruturações (XIV); monitoramento contínuo do programa para seu aperfeiçoamento (XV)

Vale reparar no inciso VIII. Ele exige procedimentos específicos para prevenir fraudes e ilícitos em processos licitatórios, na execução de contratos administrativos e em qualquer interação com o setor público, ainda que por meio de terceiros. Para uma empresa que vive de contratar com o poder público, esse é o ponto onde o programa de integridade encosta diretamente na rotina de licitar e executar contrato.

Existência e aplicação: dois testes, não um

O art. 57 manda avaliar o programa “quanto a sua existência e aplicação”. São dois testes. O primeiro pergunta se o elemento existe: há código de ética, há canal de denúncia, há política de terceiros. O segundo, mais difícil, pergunta se aquilo funciona: o treinamento aconteceu e está registrado, as denúncias foram tratadas, as diligências de terceiros deixaram rastro, as medidas disciplinares foram aplicadas quando houve violação.

O §2º do art. 57 fecha esse raciocínio: a efetividade do programa em relação ao ato lesivo concreto que estiver sob apuração será considerada na avaliação. Em outras palavras, não basta um programa genericamente bom; ele precisa cobrir o tipo de risco que de fato se materializou. Um programa robusto em prevenção de fraude fiscal e silencioso sobre fraude em licitação não protege a empresa contra a segunda.

O programa se ajusta ao porte da empresa

Um receio comum, sobretudo de empresas menores, é que integridade signifique uma estrutura de multinacional. Não é o que a norma diz. O art. 57, §1º, determina que, na avaliação dos parâmetros, sejam considerados o porte e as especificidades da pessoa jurídica, por aspectos como o número de funcionários, o faturamento, com atenção a ser microempresa ou empresa de pequeno porte, a estrutura de governança, o uso de agentes intermediários e o grau de interação com o setor público.

Isso é proporcionalidade aplicada. De um pequeno fornecedor não se espera um comitê de auditoria independente nem uma diretoria de compliance; espera-se que os mesmos princípios apareçam em versão proporcional ao risco que ele realmente corre. O efeito prático é que o programa de uma empresa de pequeno porte é mais enxuto, mas precisa ser igualmente real. Tamanho menor reduz a estrutura exigida, não a exigência de que o que existe funcione.

Onde o programa pega na prática

O programa de integridade não é peça decorativa. Ele produz efeito concreto em pelo menos cinco momentos da relação com o poder público.

Na dosagem da sanção da Lei Anticorrupção, como visto, ele é fator expresso do art. 7º, VIII. Na contratação de grande vulto regida pela Lei 14.133/2021, a implantação do programa pelo vencedor é obrigatória, no prazo de seis meses da celebração do contrato (art. 25, §4º). Na reabilitação de quem foi sancionado, a Lei 14.133 condiciona o retorno à implantação ou ao aperfeiçoamento do programa (art. 163, parágrafo único). Como critério de desempate, a lei dá preferência a quem desenvolve programa de integridade (art. 60, IV). E no acordo de leniência da Lei 12.846, que pode reduzir a multa em até dois terços (art. 16, §2º), o aprimoramento do programa de integridade costuma integrar os compromissos assumidos pela empresa.

O que isso significa para a sua operação

Para a empresa que contrata com o poder público, a leitura prática é direta: o programa de integridade deixou de ser tema de departamento jurídico para virar parte da gestão de risco do negócio. O art. 57 funciona como uma lista de verificação. Quem quer saber onde está pode ler os quinze elementos e marcar, com honestidade, quais existem e quais de fato funcionam. A distância entre as duas colunas é o tamanho da exposição.

Há um momento em que essa distância fica cara. Quando a empresa disputa um contrato de grande vulto, o prazo de seis meses do art. 25, §4º, começa a correr da assinatura, e seis meses é prazo curto para construir do zero um programa que resista a uma avaliação. O mesmo vale para quem precisa de reabilitação depois de uma sanção: o programa passa a ser condição, não enfeite. Construir antes da necessidade é mais barato e mais convincente do que montar sob pressão de prazo.

Vale a ressalva técnica. Nenhum programa, por completo que seja, garante selo, vitória em disputa ou afastamento de sanção. O que ele faz, dentro da lei, é colocar a empresa na posição de quem pode comprovar diligência quando isso for avaliado. A integridade aqui não é discurso: é o registro de que os quinze elementos existem e operam, pronto para ser mostrado no momento em que alguém pedir a prova.

Perguntas frequentes

O que é programa de integridade na Lei 12.846/2013? É o conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades, somado à aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta na empresa (art. 7º, VIII, da Lei 12.846/2013). O Decreto 11.129/2022, no art. 56, completa que o programa serve para prevenir, detectar e sanar desvios e fraudes contra a administração pública e para manter uma cultura de integridade. Não é um documento isolado: é estrutura em funcionamento.

Quais são os parâmetros de avaliação do programa de integridade? São os quinze parâmetros do art. 57 do Decreto 11.129/2022, que vão do comprometimento da alta direção ao monitoramento contínuo, passando por código de ética, gestão de riscos, controles internos, canais de denúncia com proteção ao denunciante, medidas disciplinares e diligência sobre terceiros. A avaliação considera a existência e a aplicação de cada um, e não apenas a previsão no papel.

Ter um programa de integridade reduz a multa da Lei Anticorrupção? A existência e a aplicação efetiva do programa é um dos fatores considerados na aplicação das sanções (art. 7º, VIII, da Lei 12.846/2013). A multa administrativa vai de 0,1% a 20% do faturamento bruto do último exercício (art. 6º, I). O programa pesa nessa dosagem, mas é fator de avaliação, não desconto automático: um programa apenas formal, sem aplicação comprovada, tende a não produzir esse efeito. Resultados variam conforme o caso concreto.

Microempresa precisa do mesmo programa que uma grande empresa? Não. O art. 57, §1º, do Decreto 11.129/2022 manda considerar o porte e as especificidades da pessoa jurídica na avaliação, incluindo número de funcionários, faturamento e o fato de ser microempresa ou empresa de pequeno porte, estrutura de governança, uso de intermediários e grau de interação com o setor público. Um pequeno fornecedor não é medido pela estrutura exigida de um grande grupo econômico.

Um programa de integridade só no papel é suficiente? Não. O art. 57 manda avaliar o programa quanto à sua existência e à sua aplicação, e o §2º acrescenta que a efetividade em relação ao ato lesivo concreto será considerada. Código de ética sem treinamento, canal de denúncia sem tratamento das denúncias ou política sem aplicação contam pouco. O que sustenta o programa diante da CGU é o registro de que ele funciona no dia a dia.

Base legal e fontes

Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013: a responsabilização objetiva da pessoa jurídica pelos atos lesivos (art. 5º), a multa administrativa de 0,1% a 20% do faturamento bruto (art. 6º, I), os fatores de dosagem da sanção, com o programa de integridade no inciso VIII (art. 7º), e a remessa dos parâmetros de avaliação a regulamento federal (art. 7º, parágrafo único): Planalto.

Decreto nº 11.129, de 11 de julho de 2022: o conceito de programa de integridade (art. 56), os quinze parâmetros de avaliação quanto à existência e à aplicação (art. 57), a consideração do porte da empresa (art. 57, §1º), a efetividade diante do ato lesivo concreto (art. 57, §2º) e a revogação do Decreto 8.420/2015 (art. 70): Planalto.

Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021: a obrigatoriedade do programa na contratação de grande vulto (art. 25, §4º), o programa como condição de reabilitação após sanção (art. 163, parágrafo único) e como critério de desempate (art. 60, IV): Planalto.

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